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Publicação
O paradigma da transferência e partilha de riscos nas parcerias público-privadas em Angola
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Orientador(es)
Resumo(s)
O primeiro programa político sistemático de PPP’s surgiu no Reino Unido, com a Private Finance Initiative (PFI), em 1992, tendo aumentado significativamente o número de PPP’s com a subida ao poder do governo do New Labour.
Na actualidade, embora largamente difundidas e sedimentadas, as PPP’s não têm um conceito jurídico único e universalmente aceite. Assim, a comissão europeia quis criar um conceito comum de PPP, com vista a garantir a harmonização dos modelos de parceria nacionais com as regras do mercado interno, pretensão que abdicou, substituindo antes pela caracterização da figura como resulta do Livro Verde sobre As Parcerias Público-Privadas e o Direito Comunitário em Matéria de Contratos Públicos e Concessões, por considerar que uma noção precisa, acabaria por tirar o carácter inovador e dinâmico das PPP’s e, traria consequências limitadoras a esta figura. Este conjunto de características tem merecido a adesão de muitos Estados e da maioria das Organizações Internacionais, sendo por isso uma base consensual de reflexão e enquadramento das práticas PPP.
Na verdade, as PPP’s são um método adequado de financiamento de investimentos em projectos com um conteúdo operacional significante, em que faça parte a prestação do serviço final aos utilizadores, fazendo que o relacionamento com o sector privado, traga valor acrescentado para o sector público, no que respeita aos capitais mobilizados para o financiamento antecipado do projecto e, principalmente, em relação aos ganhos de eficiência na prestação do serviço.
Deste modo, a abordagem PPP requer um grau de transferência de riscos do parceiro público para o parceiro privado, muito além daqueles relacionados à concepção, construção e, bem como, dos respeitantes a contratação pública tradicional. Por esta razão, em relação a operação ou exploração do projecto, o parceiro privado deve assumir a responsabilidade e o risco e, mesmo ao nível da utilização, deve fazê-lo na medida que lhe for possível. Por conseguinte, não podemos descurar da necessidade de garantir o equilíbrio económico e financeiro do projecto na fixação do período da parceria, tendo este equilíbrio de ser feito num quadro de optimização da transferência e partilha de riscos.Assim, é da responsabilidade do parceiro privado angariar os recursos financeiros necessários aos investimentos e à exploração das infra-estruturas, ou de outros activos que fazem parte da parceria, assumindo caracteristicamente a forma de um financiamento prévio a ser ressarcido ao longo do ciclo de vida da parceria, cabendo ao parceiro do sector público, primordialmente, definir e controlar os objectivos a alcançar em termos de interesse público, de qualidade dos serviços propostos, de política de preços, e assegurar o controlo do cumprimento destes objectivos.
Por conseguinte, na contratação pública tradicional, o financiamento, exploração e contratação de projectos, cabe ao sector público que assume quase todos os riscos incluídos nas diversas fases do ciclo de vida do projecto, uma vez que, o nível de risco transferido ou partilhado com os agentes privados é muito baixo, respeitando, basicamente, a fase de concepção e construção e, restringindo-se a defeitos técnicos e de construção. Assim, as empresas e os cidadãos deverão encarar o risco como uma variável que está sempre presente nas suas actividades e decisões diárias, devendo cativar toda sua atenção na optimização da gestão do risco e não em maneiras de o evitar.
Em sede do direito comparado, é de destacar que, a Private Finance Initiative britânica, foi consagrada com o propósito de lançar uma maior colaboração entre o sector público e o sector privado, para alcançar certos objectivos, nomeadamente, aumentar a capacidade do investimento público através do recurso a mecanismos do sector privado, isto é, no financiamento e através de pagamentos plurianuais efectuados ao longo da vigência da parceria; aumentar a qualidade dos serviços públicos, através da imposição de critérios de qualidade ao parceiro privado, sem os quais condicionaria os pagamentos; e a diminuição da despesa pública, usufruindo da competência de gestão e da capacidade de inovação do sector privado.
A relevante experiência apresentada pela França ao longo do tempo, no que respeita à associação da iniciativa privada para o desenvolvimento de funções da responsabilidade pública, levou em Junho de 2004 a publicação do regime legal específico que apresentou a figura do “Contrat de partenariat public-privé”, que veio suprir a falta de um enquadramento legal específico e a incentivar o desenvolvimento de projectos de
investimento, com base no modelo PPP/DBFO, de acordo com delegações de serviço público feito pela entidade pública ao privado.
Neste contexto, o contrato de parceria francês, constitui uma novidade, visto tratar-se de um contrato de carácter único e global de longa duração, cujo propósito reside em confiar o financiamento, a construção e manutenção dos investimentos infra-estruturais ou de serviços necessários para o exercício de funções públicas, a um parceiro privado, tendo como contrapartida uma remuneração por parte do parceiro público.
No que toca a remuneração do parceiro privado, que é realizado exclusivamente pelo parceiro público, diferencia em relação aos pagamentos à cabeça próprios da contratação pública tradicional, fazendo-os depender em grande medida da realização dos objectivos de disponibilidade ou qualidade do serviço, mais do que da receita gerada, separando definitivamente a remuneração dos contratos de parceria da abordagem da concessão, aceitando ainda a integração de receitas acessórias, fruto de ganhos de gestão, sendo os objectivos de desempenho associados tradicionalmente à qualidade dos equipamentos e, às condições de disponibilidade podem também ser relacionadas, parcialmente, ao nível de utilização. Assim, com base na relevância deste último critério, é possível alcançar um mecanismo misto de remuneração, nomeadamente, a disponibilidade e a procura.
Em Portugal, foi apenas no princípio deste século que a figura PPP foi consagrada através da aprovação do Decreto-Lei nº 86/2003, de 26 de Abril.
Segundo o preâmbulo do Decreto-Lei nº86/2003, de 26 de Abril, o legislador justifica que a urgência desta figura dá-se, devido a transformações sociais sucedidas ao longo do século XX, tendo o Estado passado a desempenhar novas funções, com vista a satisfazer as necessidades sociais e públicas, gerando em simultâneo um aumento substancial da despesa e da dívida pública, sem que este aumento reflectisse proporcionalmente na qualidade dos serviços que o Estado presta aos cidadãos. Esta situação conduziu à uma mudança do entendimento em relação a função do Estado na economia, e também na forma como o Estado deve satisfazer as necessidades colectivas da população.Na definição legal de PPP, em primeiro lugar, o legislador português na mesma linha adoptada pela Comissão Europeia no “Livro Verde” sobre as parcerias público-privadas e o direito Comunitário em matéria de contratos públicos e concessões, optou por defini-la com base nos seus elementos caracterizadores essenciais, nomeadamente, a associação duradoura entre os parceiros público e privado, o desenvolvimento de uma actividade que possa proporcionar a satisfação de necessidades colectivas, o financiamento e a transferência da responsabilidade pelo investimento e pela exploração incumbidos ao parceiro privado. Assim, de modo transparente, o legislador português estabelece que uma PPP diz respeito a uma associação duradoura entre o parceiro público e privado, materializado em um contrato global abrangendo a concepção, construção, financiamento e a operação, “configurando um modelo de execução continuada, não instantânea, a fim de permitir a transferência efectiva de riscos para o parceiro privado, forçado a conceber e gerir projectos na perspectiva “Whole-life-Cycle”.
Nesta perspectiva, a partilha de riscos e encargos deve obedecer determinados princípios, nomeadamente, “os diferentes riscos inerentes à parceria devem ser repartidos entre as partes de acordo com a respectiva capacidade de gerir esses mesmos riscos; o estabelecimento da parceria deve implicar uma significativa e efectiva transferência de risco para o sector privado; a criação de riscos que não tenham adequada e fundamentada justificação na redução significativa de outros riscos já existentes deve ser evitada; o risco de insustentabilidade financeira da parceria, por causa não imputável a incumprimento ou modificação unilateral do contrato pelo parceiro público, ou a situação de força maior, deve ser, tanto quanto possível, transferido para o parceiro privado”.
Neste âmbito, tendo terminado o período de Guerra, Angola tem pela frente o grande desafio em afirmar-se enquanto potência africana. Para concretizar tal ambição, urge reconstruir e construir as infra-estruturas de suporte, sem as quais não é possível pensar no desenvolvimento de um país. Assim, a enorme difusão e sedimentação internacional das PPP’s despertaram a atenção de Angola sobre elas, entendendo claramente a importância deste fenómeno, no que concerne não só às repercussões económicas, mas também aos efeitos sociais, quando evidencia, que esta aliança entre o sector público e o sector privado, superou os esquemas contratuais clássicos e veio a ser um instrumento fundamental de alavancagem do desenvolvimento de diversos países.O legislador angolano considera que a realização de uma PPP se funda em motivos de ordem política, ou seja, o Estado deve concentrar a sua actividade em tarefas de bem-estar social e ter um papel supletivo, na construção de obras públicas ou gestão de empreendimentos por exemplo, imperativos de ordem económica por restrições orçamentais e de endividamento público, e fundamentos de carácter técnico, por se atribuir ao sector privado mais capacidade e preparação técnica para executar e controlar os grandes investimentos.
Contudo, na definição de uma PPP, um dos factores centrais de maior importância, é a questão da transferência e partilha de riscos entre os sectores público e privado, pelo facto de uma repartição optimizada dos riscos entre os dois parceiros, assentar na atribuição de cada risco à parte que se encontrar em melhor condição de o gerir ou mitigar da maneira mais económica, e porque, a construção de uma matriz de risco equilibrada revela-se essencial para a obtenção de Value for Money pelo Estado, condição essencial para a adopção de modelos de PPP, devendo por isso, merecer especial atenção por parte do Estado angolano.
Descrição
Palavras-chave
Parceria público-privada Serviço público Gestão do risco Angola Teses de mestrado - 2013