A ciclicidade da política orçamental: aspectos e métodos e resultados empíricos

Abstract

Esta lição incide sobre o tema da orientação cíclica da política orçamental. Apresenta os conceitos relevantes, aborda a forma de medir a ciclicidade, e debruça-se sobre as explicações que têm sido propostas para a prevalência, em alguns países, de um padrão orçamental pró-cíclico, e portanto tendencialmente desestabilizador em termos macroeconómicos. Leva a cabo uma revisão crítica da literatura, descrevendo trabalhos anteriores mas também discutindo as respectivas metodologias e conclusões; e contém, igualmente, resultados empíricos originais. A ciclicidade orçamental tem merecido nos últimos anos um renovado interesse por parte dos economistas, num contexto mais geral de reavaliação da política orçamental discricionária (e.g. Taylor, 2000). Poder-se-á afirmar que o próprio enquadramento da política macroeconómica na área do euro contribui para avivar essa atenção. Por um lado, a indisponibilidade da política monetária na resposta a choques assimétricos reforça a necessidade de instrumentos orçamentais. Por outro, as restrições decorrentes do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) desencadearam interrogações sobre o contributo efectivamente dado pela política orçamental para a estabilização macroeconómica. Numa edição recente do World Economic Outlook (IMF, 2004) pode mesmo ler­ se que "cyclicality (...) is the central feature of fiscal behavior, affecting both macroeconomic stabilization and long-term sustainability" 1 (p. 116). Sem reclamar para o tema objecto desta lição uma tal centralidade, afigura-se pacífico defender que a ciclicidade orçamental adquiriu uma relevância e uma actualidade assinaláveis. O Decreto n° 301/72 de 14 de Agosto, que rege as provas de agregação, determina, na alínea b) do n° I do artigo 9°, que o candidato deverá entregar "(...) um sumário pormenorizado da lição síntese, escolhida pelo candidato, sobre um problema dentro do âmbito da disciplina ou grupo de disciplinas (...)" a que se reportam as provas. A presente lição poderia, assim, incidir sobre qualquer tema pertencente ao vasto grupo (Grupo I) de disciplinas de Economia do ISEG. Consideramos, no entanto, haver vantagem em ancorar a lição no âmbito da disciplina de Política Económica, objecto do relatório referido na alínea a) do n° I do mesmo artigo 9°: desta forma, a lição tem múltiplos pontos de contacto com o programa da disciplina, nomeadamente a nível dos conceitos de pró-ciclicidade e anti-ciclicidade ( 11a aula de Política Económica2), de indicadores de orientação cíclica (123 aula), de distorções de carácter político (em larga medida comuns às da 243 aula), e de regras e instituições orçamentais (293 aula).

1 A referência à sustentabilidade é, provavelmente, fruto da correlação detectada entre políticas pró-cíclicas e défices elevados. 2 Ver secção 3.3 do relatório com o programa, conteúdos e métodos de ensino da disciplina.

O presente documento vai para além do requisito legal de "um sumário pormenorizado" (ver parágrafo anterior) e, a exemplo do que vem sendo hábito em provas de agregação no ISEG, apresenta um texto completo sobre o problema em análise. Contendo alguns resultados de investigação originais, a lição não deixou de ser redigida numa perspectiva pedagógica, explicitando aspectos metodológicos e de enquadramento do tema que um trabalho puramente de investigação omitiria, ou abordaria de forma muito mais condensada. O volume de informação contido neste texto afigura-se superior ao que será razoável transmitir numa única aula a estudantes de licenciatura, impondo alguma selectividade na preparação da mesma. Pensamos, no entanto, que tal pode ser encarado como reflexo do contraste habitual entre a situação de comunicação oral de uma aula e um texto escrito que lhe esteja subjacente. Assim, o texto integral desta lição poderá constituir um elemento de estudo útil para os estudantes que desejem aprofundar o tema da ciclicidade da política orçamental.

O texto da lição está estruturado da seguinte forma. A secção 2 define o que se entende por uma política orçamental pró-cíclica e anti-cíclica, sumaria argumentos teóricos que sustentam uma orientação anti-cíclica como normativamente correcta, e discute como medir a ciclicidade, apresentando alguns resultados ilustrativos. Nas secções seguintes procura-se identificar os factores subjacentes a determinados padrões cíclicos e, em particular, explicar o porquê de numerosas políticas pró-cíclicas: a secção 3 faz uma revisão de argumentos teóricos, e a 4 aborda estudos empíricos. Novos resultados sobre medição da ciclicidade e variáveis político­ institucionais que lhe estão associadas, obtidos para uma amostra de 14 países da União Europeia (UE), são apresentados na secção 5. A secção final sintetiza os aspectos mais importantes da lição.